Kaupungit tilaajina ja tuottajina Kokemuksia ja näkemyksiä Jyväskylän, Tampereen ja Turun toimintamallien uudistushankkeista 7.3.2006 - Työväen keskusmuseon auditorio Väinö Tampereen yliopisto, taloustieteiden laitos Olavi Kallio, Juha-Pekka Martikainen, Pentti Meklin, Tuija Rajala ja Jari Tammi

Tutkimuksen tavoite Tutkimuksen tavoitteena on muodostaa käsitys kaupungin palvelutuotannon organisoinnista, tilaaja-tuottajamallille asetetuista tavoitteista ja toimintakulttuurillisesta valmiudesta tilaaja- tuottajamallin käyttöönottoa ajatellen.

Tutkimuksen rakenne Mistä tilaaja-tuottajamallissa on kysymys? Mitkä ovat mallin keskeiset elementit? Millaisia ratkaisuja kaupungit ovat tehneet? Millaisia kokemuksia ja näkemyksiä eri toimijoilla on mallista?

Teoreettiset lähtökohdat Periaatteelliset palvelujen järjestämistavat * Hierarkkinen toimintatapa * Markkinasuuntautunut toimintatapa

Hierarkkinen toimintatapa Ominaista seuraavat piirteet: Palvelut tuotetaan kunnan omana tuotantona. Hierarkian alimmalla tasolla: koulut, terveyskeskukset, vanhainkodit ja puistoyksiköt. Hierarkiassa linjaorganisaatiossa ylemmän tason yksiköt ohjaavat määräyksillä, ohjeilla ja talousarviossa osoitetuilla määrärahoilla. Ohjauksessa korostuu resurssiohjaus eli määrärahat osoitetaan resurssien hankkimista varten. Ei kohdista huomiota tuotteisiin ja niiden vaikutuksiin

Tuotteen kustannusrakenne ja budjettiohjaus hierarkkisessa toimintamallissa

Markkinasuuntatuneet toimintatavat Tilaaja-tuottajamallin soveltaminen muuttaa hierarkkista toimintatapaa Kunta toimii palvelujen järjestäjänä. Toimijat jaetaan tilaajiin ja tuottajiin. Perusasetelmat Tilaajat tilaavat verovaroilla palveluja tuottajilta kuntalaisille. Tuottajina voivat olla kunnan omat yksiköt, kolmas sektori tai yritykset. Kuntalaiset saattavat myös olla palvelujen tilaajina ja maksajina (esimerkiksi vesi), jolloin kunta on tuottajan ja tuotantoyksikön omistajan roolissa. Eri tilaajat tilaavat tuotteita tuotantoyksiköiltä. * tuotteistaminen * oikea hinnoitteleminen

Tilaaja-tuottajamallin peruselementit

Tilaaja-tuottaja ja omistaja-tuottajavaihtoehdot Erilaiset kuntayhteistyömallit, joissa yksittäinen kunta voi olla tilaajan, rahoittajan, tuottajan tai omistajan rooleissa.

Periaatteelliset palvelujen tuottajayksiköt

Tuotteet ja niiden vaikuttavuus Tuotteistaminen avainasemassa, runsaasti pohdittavaa Yksittäinen tuote (esim. kouluruoka) vai palveluketju tai palveluprosessi? Ydinpalvelu vain myös liitännäispalvelut jaa tukipalvelut? Tuotteen laajuus. Esim. erikoissairaanhoidossa yksittäinen toimenpide (DRG) hoitopäivä poliklinikkakäynti hoitojakso hoidettu potilas episodi Tilataanko tuotteita vai tuotteilla aikaansaatavia vaikutuksia? Kunnan kustannukset vs. kuntalaisten kustannukset.

Tuotteen kustannusrakenne tilaaja-tuottajamallissa

Sisäinen tilaaja-tuottajamalli Tilaajat ja tuottajat kaupungin sisällä (sisäinen konserni) Tilaajina voivat olla tilaajayksiköt (kuntalaiset käyttäjinä) tai kunnan toimintayksiköt (sisäiset markkinat) Suhde perustuu kumppanuuteen, ei kilpailuttamiseen (oikeudellisessa mielessä) - olemassa kilpailuttamisen uhka - vertailut toisiin tuottajiin Sisäinen tilaaja-tuottajamalli, sopimusohjaus, sisäinen sopimusohjaus tai tulossopimus.

Ulkoinen tilaaja-tuottajamalli Tuottajina Kunnan ulkoiseen konserniin kuuluvat toimintayksiköt Kunnalliset osakeyhtiöt, osakkuusyhtiöt ja kuntayhtymät, eräät yhdistykset ja säätiöt Toiset kunnat Yritykset Kolmas sektori

Analyysikehikko – millaisia ratkaisuja kaupungit ovat tehneet? (luku 3) Miten sopimusehtojen täyttymistä seurataan? Seuranta Kenelle tuotteita tilataan – kuntalaisille vai kunnan toisille yksiköille? Tuotteen saaja Mistä asioista tilaajan ja tuottajan välillä sovitaan (määrä, laatu, hinta, vaikutukset)? Ovatko tuotteet liitännäis- ja tukipalveluja vai ydinpalveluja? Onko tehty tuotteistamistyötä? Tuotteet, joista sovitaan Asettaako valtuusto toiminnallisia tavoitteita tilaajille vai tuottajille vai molemmille? Onko kysymys selvästä tilaajaohjauksesta vai onko mallissa mukana myös omistajaohjauksen piirteitä? Millä perusteella valtuusto suorittaa määrärahojen jaon eri yksiköille? Kummalle määrärahat osoitetaan – tilaajille vai tuottajalle? Keskushallinnon ohjaus (tilaaja- vai omistajaohjaus) Tavoitellaanko mahdollisimman aitoa kilpailutilannetta, jossa sisäiset tuottajayksiköt kilpailevat muiden yritysten ja järjestöjen kanssa sopimuksista? Vai onko tavoitteena kaupungin sisäinen tilaaja-tuottajamalli, jossa ei ole mukana em. ulkoista kilpailuasetelmaa? Ulkoinen vai sisäinen tilaaja-tuottajamalli Millä tavoin tilaajien ja tuottajien tehtävät on määritelty? Ovatko tilaajayksiköt erillään tuottajayksiköistä? Koskeeko tilaaja – tuottaja -erottelu sekä virasto- että luottamushenkilöorganisaatiota vai ainoastaan ensiksi mainittua? Organisaation työnjako eli jako tilaajiin ja tuottajiin Mitä tavoitteita uudistuksille on asiakirjoissa asetettu? Tavoitteet Kysymykset Asiakokonaisuus

Jyväskylän uudistukset kohti TILTU -mallia

Jyväskylän analyysi Kysymykset Asia Tilaajat ja tuottajat käyvät tilaussopimuksen toteutumisesta neuvotteluja sopimuskauden aikana. Liikelaitosten tulosta seuraan konsernitasolla kuukausiseurannan ja kolmivuotisraportoinnin yhteydessä. Seuranta Kaupunki tilaa palveluja liikelaitoksilta omille toimialoille ja niiden yksiköille (on enemmän omistajaohjausta – kuin tilaajaohjausta). Eräitä yhdyskuntatekniikan palveluja tilataan suoraan kuntalaisille, jolloin tilaajaohjauksen piirteet toteutuvat edellistä paremmin. Tuotteen saaja Tuotteet ovat voittopuolisesti liitännäis- ja tukipalveluja. Vesilaitos tuottaa palveluja suoraan kuntalaisille. Myös Altekin yhdyskuntatekniikan rakentamis- ja ylläpito-palveluja voidaan pitää asukkaiden näkökulmasta ydinpalveluina. Altekin, Totalin ja Kylän Kattaukset tuotteet on pääasiassa määritelty. Tuotteiden hinnoittelussa on kautta linjan kehittämistä. Tuotteet, joista sovitaan Tuottajayksiköiden ohjausta on tehostettu keskittämällä yksiköt liiketoimintatoimialalle apulaiskaupunginjohtajan alaisuuteen. Konserniohjeissa käsitellään myös liikelaitoksia. Määrärahat osoitetaan tilaajayksiköille. Keskushallinnon ohjaus Kaupungin sisäinen vain osittain toteutettu organisaatiojako tilaajiin ja tuottajiin ilman ulkopuolisten tuottajien kilpailuttamista. (Toistaiseksi…) Ulkoinen vai sisäinen tilaaja- tuottajamalli Tilaaja-tuottajamallia ei sovelleta sosiaali- ja terveystoimen, sivistystoimen aloilla. Yhdyskuntatoimessa ja liiketoimessa tilaajina on sekä lautakuntien että johtokuntien alaisia yksiköitä – tuottajina johtokuntien alaisia yksiköitä. Organisaation työnjako Hallinnon ja palvelutuotannon tehostaminen, parantaa kuntalaisten palveluja sekä myös heidän vaikutusmahdollisuuksia. Hallinnon selkeyttäminen, parantaa poliittista ja hallinnollista ohjausta. Saada aikaan seutukunnan kuntien yhteistä palvelutuotantoa Tavoitteet Kysymykset Asia

Tampereen uudistukset kohti TILTU -mallia

Tampereen analyysi Kysymykset Asia Asiakirjoissa sopimusehtojen täyttymisen seurantaan on kiinnitetty vähän huomiota. Kehitetään toimintojen ohjaus- ja seurantajärjestelmää Seuranta Kaupunki tilaa ydinpalveluiksi luettavia tuotteita asukkaille sekä tuki- ja liitännäispalveluja omille yksiköille. Asukkaille tarkoitetut tuotteet ovat tilaajaohjausta ja kaupungin omille yksiköille tarkoitetut palvelut enemmän omistajaohjausta kuin tilaajaohjausta. Tuotteen saaja Sopimuksen kohteena olevat tuotteet ovat asukkaille tarkoitettuja ydinpalveluja (päivähoito, perusopetus, jne.) sekä myös liitännäis- ja tukipalveluja. Tuotteet, joista sovitaan Tilaajan rooliin sisältyy edustuksellisuutta ja asukkaiden mielipiteiden kanavointia poliittiseen päätöksentekoon. Toiminnalliset tavoitteet ja niiden saavuttamisen edellytyksenä olevat määrärahat osoitetaan tilaajalautakunnille. Keskushallinnon ohjaus Kokeiluvaiheessa (2005 – 06) ulkoisen kilpailun mahdollisuus on jäänyt taka-alalle. Jatkossa sisäisiä tuottajia ja ulkoisia palvelujen tarjoajia (yritykset, järjestöt, jne.) ryhdytään ainakin jossain määrin kilpailuttamaan. Ulkoinen vai sisäinen tilaaja- tuottajamalli Koko organisaatiota koskeva uudistus. Tilaajien ja tuottajien mahdollisimman täydellinen erottaminen sekä virasto- että luottamushenkilöorganisaatiossa. Tilaajina tulevat olemaan lautakunnat ja niiden johtavat viranhaltijat sekä tuottajina johtokunnat ja niiden alaiset yksiköt. Organisaation työnjako Poliittisen päätöksenteon vahvistaminen, palvelutuotannon tehostaminen ja strategisen johtamisen vahvistaminen, ulkoisten palvelumarkkinoiden joustava hyödyntäminen sekä asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen. Tavoitteet Kysymykset Asia

Turun uudistukset kohti TILTU -mallia

Turun analyysi Kysymykset Asia Ei mainintoja sopimusehtojen täyttymisen seurannasta. Seuranta Tilataan vaihtelevasti kunnan toisille yksiköille ja jossain määrin myös kuntalaisille. Tuotteen saaja Ei ole mainintoja tuotteistamisesta. Liikelaitokset kehittävät itsenäisesti omia tuotteitaan. Teknisen sektorin sopimuksissa on yksilöity tuotteita. Tuotteet, joista sovitaan Ohjaus ratkaistaan valmisteilla olevissa kaupungin palvelu- ja omistajastrategioissa sekä konserniohjeessa. Periaatepäätöksen (hallitus 17.10.2005) mukaan jokaiselle palvelun tuotantoprosessille nimetään sisäinen omistaja, määrärahat ovat tilaajan käytössä ja tuottaja toimii tilaajalta sopimuksen perusteella saamillaan rahavaroilla. Keskushallinnon ohjaus Pääasiassa sisäinen tilaaja – tuottajaratkaisu, ei ulkoista muiden tuottajien kilpailuttamista. Sosiaali- ja terveystoimen ja muiden palvelujen kohdalla periaatepäätös sisäisen sopimus- ohjauksen kehittämisestä, johon ei sisälly tilaajien ja tuottajien erottamista. Ulkoinen vai sisäinen tilaaja- tuottajamalli Teknisen toimen omistaja- ja tilaajatehtävät on keskitetty kiinteistölautakunnalle ja sen laitoksiin – tuottaminen teknisten palveluiden lautakuntaan ja sen alaisiin liikelaitoksiin. Tilaaja – tuottajaerottelu ei toteudu täydellisesti. Organisaation työnjako Palvelutuotannon tehostaminen, parempia palveluja asukkaille, kustannustietoisuuden lisääminen. Tavoitteet Kysymykset Asia

Yhteenveto (luku 3) Kysymykset Asia Seurantaan on asiakirjojen mukaan kiinnitetty vähän huomiota. Seuranta ja erityisesti kustannuslaskenta eivät ole tilaaja-tuottajamallin edellyttämällä tasolla. Seuranta Sopimuksen kohteena ovat liitännäis- ja tukipalvelut, joita muut yksiköt tarvitsevat. Tampere: tulevaisuudessa asukkaille tarkoitetut sosiaali-, terveys- ja sivistystoimen palvelut, joita tilaajat ostavat tuottajilta kaupungin asukkaille. Tuotteet, joista sovitaan Palvelujen järjestämiseen tarkoitetut määrärahat osoitetaan tilaajille, samalla asetetaan palvelujen määrään, tasoon ja tehokkuuteen liittyviä tavoitteita. Tuottajat rahoittavat tuotannon tilaajilta saatavilla maksutuloilla. Keskushallinnon ohjaus Keskitytty sisäiseen tilaaja-tuottajamalliin, jossa omien tuotantoyksiköiden ei tarvitse kilpailla ulkoisten palvelutarjoajien kanssa. Ostettaessa palveluja ulkoa omat yksiköt eivät osallistu mahdolliseen tarjouskilpailuun. Tampere: ulkoisten markkinoiden hyödyntäminen… Ulkoinen vai sisäinen tilaaja- tuottajamalli Kaikissa kaupungeissa on kiinnitetty huomiota tilaaja- ja tuottajayksiköiden erottamiseen toisistaan. Tilaaja-tuottajamallin soveltamisalueissa on havaittavissa melko suuria eroja. Jyväskylässä: teknisten palveluiden ja yhdyskuntatoimen tehtäväalue - ei muilla toimialoilla. Tampereella: palvelutuotannon prosessiajatteluun perustuva malli. Uudistus koskee koko organisaatiota; sekä luottamushenkilö- että virasto-organisaatiota. Turussa: tilaaja-tuottajaerottelu koskee ympäristötoimen ja yhdyskuntatekniikan palveluita. Palvelutoimessa siirrytään sisäiseen kaksiportaiseen sopimusohjausjärjestelmään. Organisaation työnjako Uudistuksen tavoitteena on palvelutuotannon tehostaminen sekä poliittisen johtamisen ja hallinnon työnjaon selkeyttäminen. Jyväskylässä kuntien yhteistyön kehittäminen on ollut voimakkaasti esillä. Tavoitteet Kysymykset Asia

Yhteenveto katujen kunnossapidon yksikkökustannuksista (luku 4) Tiedot eivät ole yhteismitallisia: seurantajärjestelmät (meno-/kustannusseurannan ryhmittelyt ja aluejaot) ovat tutkimuskaupungeissa erilaisia.

Kunnallinen päiväkotihoito 1997-2004 (luku 4)

Kunnallinen päiväkotihoito 2004

Yhteenvetoa, luvut 3 ja 4 (1) Uudistuksen tausta ja tavoitteet: Toimintaympäristön muutos sekä sen tuleva kehitys: Väestö ikääntyy  palvelujen tarve ja menotalous kasvaa tuloja nopeammin. Sama koskee henkilöstöä eläkkeelle jäänti lisääntyy Valintatilanne: ve1) rekrytoidaan uusia työntekijöitä eläkkeelle lähtevien tilalle ve2) uudistetaan palvelujen tuotantotapoja ja hyödynnetään markkinoita. Ohjausjärjestelmien muutospaineet luottamushenkilö-organisaation jako tilaajiin ja tuottajiin selkeyttää poliittista ohjausta. Virasto-organisaation jako parantaa työnjakoa ja selkeyttää yksikköjen rooleja, joiden seurauksena palvelutuotannon tehokkuus, tuottavuus ja vaikuttavuus paranevat. Yhdyskuntatekniikka ja tekniset palvelut: oman ja ulkoa hankitun tuotteen hintavertailu  ristiriitaa tavoitteissa? Tavoitteena parantaa omien tuotantoyksiköiden tehokkuutta ja kilpailuedellytyksiä. Tulevaisuudessa kunnallisista liikelaitoksista yhtiömuotoiseen avoimilla markkinoilla toimivaan tuotantoon?

Yhteenvetoa, luvut 3 ja 4 (2) Palvelujen tuotteistaminen ja tuotteiden hinnat: Raportissa on kuvattu myös Oulun kaupungin kokemuksia. Niiden sekä tutkimuskaupunkien kustannuskehityksen perusteella voidaan varovaisesti ja suuntaa osoittavasti sanoa, että tilaaja-tuottajamalliin siirtymisellä voi olla katualueiden kunnossapidon kustannuksia alentava tai kustannusten nousua hillitsevä vaikutus. Päiväkotihoidon kustannuskehitys vuosina 2000 – 2004 Päivähoidon tehtäväalueella on suoritettu tilaaja-tuottajamallin pilottikokeilua Tampereella. Tutkimuksessa ei saatu näyttöä tilaaja-tuottajamallin vaikutuksista päiväkotihoidon kustannuksiin. Oulun kaupungin kokeilusta saadut tulokset antavat viitteitä uuden toimintamallin kustannustasoa alentavasta vaikutuksesta. Seuranta- ja laskentajärjestelmät eivät ainakaan vielä ole valmiita tilaaja-tuottajamallin laajamittaiseen käyttöönottoon. Palveluiden tuotteistaminen, tuotekohtaisten hintojen laskenta ja toteutuneiden kustannusten seuranta muodostavat asiakokonaisuuden, jonka kehittämisessä on vielä paljon tehtävää.

Miksi haastateltiin? Tarvitaan tietoa muutosprosessista miten se etenee virallisesti ja epävirallisesti miten se näkyy arjen toiminnassa missä ovat prosessien ”pullonkaulat” Tietoa tarvitaan kehittämistyössä, ennakoidaan ongelmat, etsitään ratkaisuja etukäteen tunnistetaan se, mitä tiedetään ja mistä tarvitaan lisäinformaatiota

Ketä haastateltiin? Jokaisesta kaupungista haastateltiin keskeistä toimijaryhmä Pilotointiyksiköiden vetäjiä (sektoriedustajia 3 eri yksikköä) Ay-edustajia Poliittisia vaikuttajia Kaupungin ylintä viranhaltijakuntaa

Mitä kysyttiin? 1. Uudistukselle asetettavat tavoitteet 2. Nykyisen tilanteen arviointi miksi muutosta halutaan mitkä ovat valmiudet muutokseen 3. Tähänastiset kokemukset mitä on muuttunut ongelmia ja onnistumisia 4. Millainen tulevaisuus tilaaja-tuottajamallilla tulee olemaan ja mitä on kehitettävä sen rinnalla

Aineiston käsittely 1. Haastattelut on purettu tekstiksi (yli 600 sivua) 2. Tekstejä luettu ja luokiteltu sisällönanalyysin periaatteilla 3. Analyysivaihe 4. Synteesi 5. Tulkinta ja asiayhteyteen sovittaminen

Mitä yleistä ja yhteistä kaikissa kaupungeissa Kuntakentän toiminnan muutokset uudistusta taustoittamassa Lainsäädännön rajoitteet Markkinoiden puuttuminen ja kilpailuttamisen problemaattisuus Laskentainformaation puutteet Perinteisen linjaorganisaation rinnalle muita rakenteita (liikelaitokset jne.)

Mitä yhteistä tavoitteissa? Taloudellisuus, toiminnan tehostaminen, asiakkuus Suuri muutos ajattelutavoissa Konsernijohtamisen tärkeys koordinoinnin välineenä Liikelaitostamisen merkitys kasvaa Henkilöstö uudistuksissa avainasemassa – suuri haaste esimiestyölle

Lähtötilanne eri kaupungeissa Jyväskylässä sektorikohtaisesti sisäisin järjestelyin – tavoitteena tarkoituksenmukainen toiminta – joustoja omaan tuotantoon Tampereella iso, koko kaupunkia koskeva uudistus, jossa valta- ja vastuusuhteet uudistetaan Turussa liikkeelle liikelaitoksista – monia rinnakkaisia järjestelmiä mm. sopimusohjaus hyvinvointipalveluissa

Pilotointikokemuksia, yleiset havainnot Periaatteessa nähdään hanke hyvänä, mutta ... Tilaajan ja tuottajan ohjaus ja osaaminen tulee varmistaa Henkilöstön asema huolestuttaa erityisesti, jos ruvetaan kilpailuttamaan kuka vastaa toimintojen yhteensovittamisesta ja mitä kustannuksia siitä aiheutuu? Toiminnan pirstaloituminen

Jyväskylän kokemuksia Malli toimii johtamisen välineenä Panostettu käsitteistöön ja järjestelmän ymmärtämiseen Moniosaaminen korostetusti esillä Kokemuksia kertynyt eduista ja ongelmat tunnetaan Painopiste nyt toimintojen alueellistamisessa

Tampereen kokemuksia Uudistukseen ladataan runsaasti odotuksia Kunnallinen työ tulee näkyväksi ja arvioitavaksi Yhteistyön kysymykset nousevat esille Henkilöstön huoli ja pelot – vähäinen tiedottaminen – ja epävarmuus omasta asemasta kietoutuvat toisiinsa

Turun kokemuksia Rinnakkain useita kehittämismalleja Monipuolisia kokemuksia kilpailutuksesta tunnetaan myös ongelmat, sopimusten pituus, ruuhkahuiput... huomio tulee kiinnittää laatuun ja sen organisoituun valvontaan Liikelaitostaminen on selkiinnyttänyt työnjakoja Epäselvyyttä käsitteissä ja toimintaperiaatteissa

Poliitikkojen näkemykset tavoitteista Yhteiskunnan muutos edellyttää toimintatapojen muutosta Taloudelliset seikat keskeisiä – tehokkuuden parantaminen Halutaan selkiinnyttää valtasuhteita Pula henkilöstöstä tulevaisuudessa huolestuttaa

Viranhaltijajohto – tavoitteisto Palvelujen edellytysten varmistaminen Konsernijohtamisen vahvistaminen ja selkiinnyttäminen Rakenteiden uudistaminen – prosessipainotteinen ajattelu Informaatio-ohjauksen parantaminen

Ay-edustajat – tavoitteisto Tarkoituksenmukainen toiminta Henkilöstön aseman turvaaminen muutostilanteissa Henkilöstöjohtamiseen panostaminen

Millainen kaupunkikohtainen tilanne Kaikissa siirtymävaiheeseen liittyy ongelmia työtapojen muutos kustannustietoisuuden lisäämisen välttämättömyys ongelmia tiedonkulussa – epävarmuutta henkilöstössä pelkoja tilaajapuolen paisumisesta huolta laadun säilymisestä puutteita hinnoitteluperusteissa

Mitä hyvää tilaaja-tuottajamalliin liitetään Selkiinnyttää toimintaa Lisää joustavuutta nettoyksikön sisällä Kannustaa uudistamaan omaa toimintaa Houkuttelee uuden tyyppisiä osaajia