Komitologia-menettely

Esitys aiheesta: "Komitologia-menettely"— Esityksen transkriptio:

1 Komitologia-menettely
Hanna-Mari Kotivuori

2 Unionin täytäntöönpanojärjestelmä
Unionin säädösten täytäntöönpano kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille. Yhdenmukaisen täytäntöönpanon ollessa tarpeen unionin tasolla täytäntöönpanovaltaa siirretään komissiolle tai asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa neuvostolle. Jäsenvaltiot valvovat komissiota sen käyttäessä täytäntöönpano-valtaa. Täytäntöönpanoon ennen Lissabonin sopimusta kuuluneet asiat jaettiin kahteen eri menettelyyn SEUT 290 art. säädösvallan siirto = DA (delegated acts) SEUT 291 art. täytäntöönpanovallan siirto = IA (implementing acts) Komissiolle voidaan siirtää täytäntöönpanotoimivaltaa myös ilman DA/IA mukaisia menettelyjä

3 SEUT 291 artikla 1. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaiset toimenpiteet unionin oikeudellisesti velvoittavien säädösten täytäntöönpanemiseksi. 2. Jos unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa, kyseisillä säädöksillä siirretään täytäntöönpanovaltaa komissiolle tai, tietyissä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 24 ja 26 artiklassa määrätyissä tapauksissa, neuvostolle. 3. Edellä 2 kohtaa sovellettaessa Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla etukäteen yleiset säännöt ja periaatteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä. 4. Täytäntöönpanosäädösten nimikkeessä käytetään lisäystä "täytäntöönpano".

4 Noudatettavaa menettelyä koskevat säädökset ja asiakirjat
alkaen: neuvoston ja EP:n lainsäätämisjärjestyksessä antama asetus (EU) N:o 182/2011 = komitologia-asetus Aiemmin neuvoston päätös 1999/468/EY, muutettu päätöksellä 2006/512/EY = komitologiapäätös Komitologiapäätös on kumottu, mutta valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn sisältävän 5 a artiklan oikeusvaikutukset pysyvät voimassa niiden voimassaolevien perussäädösten osalta, joissa siihen viitataan. Komitean mallityöjärjestys (EUVL , C 206/11) Toimielinten välinen sopimus (IIA) paremmasta sääntelystä ( )

5 Täytäntöönpanotoimi Yhtenäisen soveltamisen varmistava toimi/sääntely, joka ei laajenna tai kehitä perussäädöksen oikeudellisia puitteita SEUT 291 artiklan mukaista täytäntöönpanotoimen käsitettä tulee tarkastella suhteessa SEUT 290 artiklan mukaiseen säädösvallan siirron nojalla annetun toimen käsitteeseen. Täytäntöönpanotoimivaltaa ei voida siirtää säädöksen keskeisten osien osalta. Perussäädöksen täydentämistä ja muuttamista koskevat toimenpiteet eivät ole mahdollisia SEUT 291 artiklan nojalla. SEUT 291 tarkoitetun täytäntöönpanotoimivallan nojalla voidaan ainoastaan täsmentää perussäädöksen sisältö sen varmistamiseksi, että se pannaan yhdenmukaisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa.

6 Komissio voi toteuttaa kaikki perussäädöksen yleistavoitteiden mukaiset täytäntöönpanon kannalta tarpeelliset tai hyödylliset soveltamistoimet edellyttäen, ettei niillä täydennetä tai muuteta perussäädöstä. Komissiolla on suhteellisen paljon harkintavaltaa arvioida, mitkä ovat täytäntöönpanon kannalta tarpeellisia tai hyödyllisiä toimenpiteitä. Täytäntöönpanotoimet voivat sisältää myös asioita, jotka Suomessa kuuluvat lainsäädännön alaan. Instrumentin valinta: mikäli perussäädöksestä ei muuta johdu, instrumentin valinta ja sen sitovuus ovat komission harkinnassa.

7 Täytäntöönpanotoimi voi olla myös ei sitova toimi.
Komissio voi antaa sille siirretyn toimivallan nojalla yleisesti sovellettavia täytäntöönpanosäädöksiä sekä soveltaa sääntöjä yksittäistapauksiin. Täytäntöönpanotoimi voi olla myös ei sitova toimi. Esimerkkejä täytäntöönpanotoimista: yleisesti sitova säädös: komission direktiivi, asetus tai päätös standardien hyväksyminen (mm. viraston ehdotuksesta) yksityistä koskeva hallintopäätös tai yksittäistä jäsenvaltiota koskeva päätös ohjelman hallinnointi työohjelma, strategiapaperi, suuntaviivat, ei sitova lausunto, raportti.

8 Esimerkki täytäntöönpano-toimesta (biocidi)
Asetus (EU) N:o 528/2012, 80 artiklan 1 kohta (C-427/12) 1. Komissio hyväksyy 3 kohdassa mainittujen periaatteiden pohjalta täytäntöönpanoasetuksen, jossa täsmennetään a) kemikaalivirastolle suoritettavat maksut, mukaan luettuna vuosimaksu valmisteista, joille on myönnetty unionin lupa VIII luvun mukaisesti, ja maksu vastavuoroista tunnustamista koskevista hakemuksista VII luvun mukaisesti; b) säännöt, joissa määritellään alennettuja maksuja, maksujen perimättä jättämistä sekä biosidivalmistekomitean esittelevän jäsenen palkkiota koskevat ehdot; ja c) maksuehdot. Artiklan 3. kohdassa on lueteltu periaatteita, jotka tulee ottaa huomioon täytäntöönpanoasetuksessa.

9 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä
Schengen:EP v. nsto ja komissio C-355/10 Biocidi: komissio v. EP ja nsto C-427/12 Eures-verkosto: EP v. komissio C-65/13 Europol: EP v. nsto C-363/14 Viisumit: komissio v. EP ja nsto C-88/14 Orphacol-lääke: Laboratoires CTRS v. komissio T-301/12

10 Valtuutus perussäädöksessä
Perussäädöksessä on sekä valtuutusta koskeva artikla että komitologia-asetuksen mukaiseen menettelyyn viittaava artikla. Lainsäätäjän tulisi pyrkiä mahdollisimman tarkasti määriteltyyn täytäntöönpanovallan siirtoon, Suomessa eduskunta edellyttänyt tarkkarajaisuutta. Toimivallan siirtoa koskevaan artiklaan tehdään usein täsmennyksiä neuvoston työryhmän käsittelyssä. Onko selvää, mitä toimenpiteitä komissio voi toimivaltuuden nojalla toteuttaa? Halutaanko komissiolle antaa niin laajat valtuudet, kuin mitä komissio ehdotta itselleen annettavan? Ehdottaako komissio sille annettavan jäsenvaltioille kuuluvaa toimivaltaa?

11 Esimerkki valtuutuksesta
Lentoturvallisuusviraston perustamista koskeva ehdotus COM (2015) 613 ”Komissio määrittelee kunkin valituslautakunnan jäsenten kelpoisuusvaatimukset, heidän asemansa ja sopimussuhteensa virastoon, yksittäisten jäsenten toimivallan päätösten valmisteluvaiheessa ja äänestystä koskevat ehdot. Komissio tekee tämän täytäntöönpanosäädöksillä, jotka hyväksytään 116 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua neuvoa-antavaa menettelyä noudattaen.” ”Komissio vahvistaa yksityiskohtaiset säännöt tavoista vaihtaa 1 kohdassa tarkoitetut tiedot komission, viraston ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kesken ja tällaisten tietojen levittämisestä asiasta kiinnostuneille. Sääntöjen on sisällyttävä täytäntöönpanosäädöksiin, jotka hyväksytään 116 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen.”

12 Menettelyä koskeva säännös perussäädöksessä
Perussäädöksessä säädetään sovellettavasta menettelystä, viittaus komitologia-asetukseen kyseistä menettelyä koskevaan artiklaan. 1. Komissiota avustaa komitea. Tämä komitea on asetuksessa (EU) N:o 182/2011 tarkoitettu komitea. 2. Kun viitataan tähän kohtaan, sovelletaan asetuksen (EU) N:o 182/ artiklaa. 3. Kun viitataan tähän kohtaan, sovelletaan asetuksen (EU) N:o 182/ artiklaa. 4. Kun viitataan tähän kohtaan, sovelletaan asetuksen (EU) N:o 182/ artiklaa yhdessä sen 5 artiklan kanssa. IIA:ssa sovittu, että toimielimet pidättyvät lisäämästä unionin lainsäädännössä menettelyvaatimuksia, joilla muutettaisiin komitologia-asetuksessa säädettyjä menettelyjä. Täytäntöönpanotoimivaltaa voidaan siirtää komissiolle myös ilman jäsenvaltioiden valvontaa ja komitologiamenettelyä.

13 Komitologia-asetus SEUT 291: ennalta vahvistetaan säännöt ja periaatteet täytäntöönpanovaltaa siirrettäessä -> vahvistettu komitologia-asetuksessa (EU) N:o 182/2011 Komitologia-asetus sisältää komiteamenettelyjä, joiden mukaisesti täytäntöönpanoasiat käsitellään Neuvoa-antava menettely Tarkastelumenettely Kiireellisyysmenettelyt Jäsenvaltiot valvovat (ja avustavat) komissiota sen toteuttaessa täytäntöönpanotoimia -> komissio tekee muodollisen päätöksen. EP:llä ja neuvostolla ns. tarkistamisoikeus, jos perussäädös on annettu tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä voivat ilmoittaa komissiolle, että ehdotus ylittää annetun toimivallan rajat komission tulee tarkastella ehdotusta uudelleen.

14 Käsittely komiteassa Käsittely perustuu komission komitealle antamaan ehdotukseen. Komitea antaa ehdotuksesta lausunnon. Komitean jäsenet ovat jäsenvaltioiden asiantuntijoita Komissio on komitean pj – ei äänivaltaa Pj. antaa ehdotuksen komitealle Pj. asettaa määräajan komitean lausunnolle asian kiireellisyyden mukaan – oltava oikeasuhtainen Pj. pyrkii löytämää ratkaisuja, joilla mahdollisimman laaja tuki. Komitean jäsen voi tehdä ehdotuksia, pj voi tuoda esiin muutosehdotuksia. Pj. ilmoittaa komitealle kuinka keskustelut ja ehdotukset on otettu huomioon. Mahdollisuus muuttaa ehdotusta ennen äänestystä

15 Ehdotuksen arviointi mm.:
kattaako perussäädöksessä oleva valtuutus ehdotukseen sisältyvät toimenpiteet (valtuutta ei ole ylitetty); ovatko toimenpiteet tarpeellisia; ovatko toimenpiteet toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia sekä tarkoituksenmukaisia. Ehdotusta käsitellään komiteassa yleensä yksityiskohtaisesti, rutiiniasioita vain yhdessä kokouksessa. Kirjallinen menettely mahdollinen asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa Komitea hyväksyy työjärjestyksen mallityöjärjestyksen pohjalta.

16 Komitologia-asetuksen menettelyt
Neuvoa-antava menettely (4 art)– lausunto ei sitova Tarkastelumenettely – (5 art) puoltava lausunto – komissio hyväksyy ehdotuksen kielteinen lausunto – komissio ei hyväksy ehdotusta -> joko muutettu ehdotus samalle komitealle (2 kk) tai ehdotus muutoksenhakukomitealle (1 kk) ei lausuntoa Pääsääntö: Komissio voi hyväksyä ehdotuksen tai esittää komitealle muutetun ehdotuksen. Poikkeusluettelo (sensitiiviset alat, perussäädöksessä niin säädetään tai yksinkertainen enemmistö vastustaa): Komissio ei voi hyväksyä ehdotusta -> muutettu ehdotus komitealle tai ehdotus muutoksenhakukomitealle. Kiireellisyysmenettelyt (7 art ja 8 art) Komitologiapäätöksen mukaiset menettelyt on mukautet-tu suoraan komitologia-asetuksella (13 art) uusiin menettelyihin PRACia lukuunottamatta

17 Muutoksenhakukomitea
Mahdollisuus päästä eteenpäin tilanteen lukkiutuessa tarkastelumenettelyssä (kielteinen lausunto tai ei lausuntoa poikkeusluetteloon kuuluvassa asiassa) Komissio pj – komitean jäsenet käytännössä edustustosta (yleensä coreper edustaja) Jäsenet voivat ehdottaa muutoksia ehdotukseen, pj voi päättää muutetaanko sitä. Muutoksenhakukomitea antaa lausunnon Puoltava lausunto -> komissio hyväksyy ehdotuksen Kielteinen lausunto -> komissio ei hyväksy ehdotusta Ei lausuntoa -> komissio voi hyväksyä ehdotuksen

18 Komitologiamenettelyn valinta
Komitologia-asetuksessa (2 art.) kriteerit, joiden perusteella menettely lähtökohtaisesti valitaan. Kriteereistä voidaan poiketa perustellusta syystä. Tarkastelumenettelyn osalta luettelo, milloin sitä sovelletaan erityisesti (myös muulloin mahdollista), mm: Yleisluonteiset täytäntöönpanosäädökset Muut täytäntöönpanosäädökset: mm. vaikutukseltaan huomattavat ohjelmat, yhteinen kauppapolitiikka, verotus, maatalous ja kalastuspolitiikka, ympäristö. Neuvoa-antava menettely pääsääntö, jos asia ei kuulu tarkastusmenettelyä koskevaan luetteloon. Luetteloon kuuluvien asioiden osalta neuvoa-antava menettely mahdollinen asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa.

19 Valvonnan käsittävä sääntelymenettely = PRAC
PRAC: komitologiapäätöksen 5 a art Vanhoihin säädöksiin sisältyviä menettelyjä noudatetaan kunnes säädöstä on muutettu (ennen annettuja). Tarkoitus mukauttaa kaikki vahat säädökset Lissabonin sopimuksen jälkeiseen järjestelmään ja poistaa menettely käytöstä. IIA: komissio antaa ehdotukset mukauttamiseksi v loppuun mennessä. Mukauttamista yritettiin v annetuilla kolmella ehdotuksella, neuvotteluiden seisahduttua komissio peruutti ehdotukset. Yksittäisiä säädöksiä on mukautettu niitä muutoin muutettaessa. EP ja nsto osallistuvat menettelyyn: tasavertainen mahdollisuus estää toimenpiteen toteuttaminen komitologiapäätöksen mukaisissa tilanteissa (toimivallan ylitys, ristiriita perussäädöksen tavoitteen tai sisällön kanssa tai ehdotus ei suhteellisuus tai toissijaisuusperiaatteen mukainen). Asia käsitellään ensin komiteassa, sen jälkeen neuvostossa/EP:ssä. Jos nsto tai EP vastustaa ehdotusta, sitä ei hyväksytä.

20 Eduskunnan vaikutusmahdollisuudet
Eduskunnan kannalta keskeisin vaihe on perussäädöksen antaminen. Yhteistyötä koskevat vaatimukset huomioitava myös delegoitujen ja täytäntöönpanosäädösten käsittelyssä. Yleensä on kyse teknisestä norminannosta: ehdotusta ei ole tarpeen saattaa eduskunnan käsiteltäviksi. Ehdotus tulee saattaa eduskunnalle: Jos ehdotus sisältönsä puolesta kuuluu Suomessa lainsäädännön alaan tai on budjettivaikutuksiltaan tai muutoin merkittävä (PL 96 §). Perussäädöksessä säädettyjä oikeuksia ja velvollisuuksia täsmennetään tavalla, jota ei ole voitu ennakoida valtuutuksesta säädettäessä. Ehdotus näyttää ylittävän perussäädöksessä olevan valtuutuksen

21 Asiakirjajulkisuus DA/IA: valmistelussa syntyvät asiakirjat ovat komission asiakirjoja -> sovelletaan samoja yleisöjulkisuutta koskevia periaatteita kuin muihin komission asiakirjoihin. Asiakirjapyyntö esitetään komissiolle: komissio tekee päätöksen avoimuusasetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti. Pyyntö esitetään Suomen viranomaiselle: päätös tehdään Suomen kansallisen julkisuuslain (621/1999) nojalla. EU-sääntely vaikuttaa kansalliseen arvioon Avoimuusasetuksen 5 art.: unionin toimielimen kuuleminen siltä peräisin olevasta asiakirjasta epäselvissä tilanteissa.

22 Julkisuuslaki: yleisön tietojensaantioikeutta voidaan rajoittaa laissa määriteltyjen, välttämättömäksi katsottujen etujen turvaamiseksi. EU-asiakirjojen osalta julkisuuslain salassapitoperusteista yleisin on 24 §:n 1 momentin 2 kohdan kansainvälisiä suhteita koskeva säännös. Kansainväliseen toimintaan liittyvät asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Avoimuusasetus: asiakirjat, jotka on laadittu tai vastaanotettu sitovien säädösten antamisen yhteydessä -> julkisuus pääsääntö.

23 Lisätietoa Komitologiarekisteri
OM: Delegoidut säädökset ja täytäntöönpanotoimet (komitologia) (päivitettävänä) OM: Eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistoiminta Euroopan unionin asioiden kansallisessa valmistelussa OM: EU-toimintaan liittyvien asiakirjojen julkisuudesta VNEUS: Suomen edustajat Euroopan komissiota avustavissa komitologiakomiteoissa Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle asetuksen (EU) N:o 182/2011 täytäntöönpanosta COM(2016) 92 Komission vuosikertomukset komiteoiden työskentelystä (COM (2015) 418 final) PRAC-mukautuksia koskeva ehdotus vuoden 2016 lopussa Komissiolta tulossa tiedonanto komitologiamenettelystä