Kuntalain mahdollistamat toimielin- ja hallintomallit ja sote/itsehallintoalueuudistuksen vaikutukset Kirkkonummi 16.12.2015 Nyholm Inga Neuvotteleva virkamies,

Esitys aiheesta: "Kuntalain mahdollistamat toimielin- ja hallintomallit ja sote/itsehallintoalueuudistuksen vaikutukset Kirkkonummi 16.12.2015 Nyholm Inga Neuvotteleva virkamies,"— Esityksen transkriptio:

1 Kuntalain mahdollistamat toimielin- ja hallintomallit ja sote/itsehallintoalueuudistuksen vaikutukset Kirkkonummi 16.12.2015 Nyholm Inga Neuvotteleva virkamies, Dosentti

2 Mistä ajattelin puhua? ‒ Kuntalain sääntely eri toimielin/hallintomalleista ‒ Eri mallit käytännössä (ja teoriassa) ‒ Lopuksi lyhyesti: sote/itsehallintoalueiden vaikutuksia kuntien johtamiseen ja toimielinrakenteisiin 2

3 Kuntalain sääntely ‒ Kuntalaki 410/2015 vp ‒ Voimaan 1.5.2015 ‒ Sovelletaan pääosin seuraavan valtuustokauden (2017) alusta ‒ Lain tavoitteena ja tarkoituksena on mm. ‒ Ottaa huomioon kuntien erilaistuminen ja mahdollistaa kuntakohtaisia ratkaisuja hallinnon, johtamisen ja osallistumisen järjestämisessä 3

4 Yleistä toimielinrakenteen sääntelystä kuntalaissa ‒ Kuntalaki luo puitteet toimielinrakenteelle ja jättää valtuustolle (edelleen) laajat mahdollisuudet mallin muotoilussa ‒ Säädettyjä toimielimiä ja toimijoita ovat valtuusto, kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta sekä kunnanjohtaja tai pormestari. ‒ Kunta päättää kunnanhallituksen alaisen luottamushenkilöorganisaation sekä henkilöstöorganisaation rakenteen, toimielimet, toimivallan ja tehtävät eri toimielinten ja toimijoiden kesken. ‒ Toimielinorganisaatiota koskeva sääntely rakentuu pitkälti nk. perinteisen mallin pohjalle ‒ Toimielinorganisaation ja johtamisen vaihtoehtoiset organisointitavat tuodaan nykyistä selkeämmin esille kuntalaissa. Mallien tarkoituksena on vahvistaa kunnan poliittista johtamista ja korostaa luottamushenkilöiden roolia päätöksenteossa. ‒ Pääosin aiempaa vastaava sääntely mm. valtuuston toimivallasta asettaa toimielimiä, toimielinten kokoonpanosta, toimikaudesta jne.. 4

5 Yleistä kuntalain sääntelystä ‒ Toimielinorganisaatiomalli on osin sidoksissa kunnan johtamismalliin, puheenjohtajan päätoimisuuteen/osa- aikaisuuteen sekä esim. osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin ‒ Kunnan johtamisjärjestelmän muuttaminen edellyttää johdon aseman ja tehtävien sekä toimielinten aseman kokonaistarkastelua. ‒ Kuntalaissa myös mm. päätoimisia ja osa-aikaisia luottamushenkilöitä koskevia uusia säännöksiä 5

6 Kunnan toimielimet (30 §) Kunnassa on oltava valtuuston lisäksi kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. Valtuusto voi lisäksi asettaa: 1) kunnanhallituksen alaisena toimivia lautakuntia tai niiden sijasta valiokuntia hoitamaan pysyväisluonteisia tehtäviä; 2) johtokuntia liikelaitoksen tai tehtävän hoitamista varten; 3) jaostoja kunnanhallitukseen, lautakuntaan, valiokuntaan ja johtokuntaan. Kunnanhallitus ja valtuuston päätöksen nojalla muukin toimielin voi asettaa toimikunnan määrätyn tehtävän hoitamista varten. Kaksikielisessä kunnassa asetetaan opetustoimen hallintoon erillinen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yhteinen toimielin, joka jakautuu kieliryhmiä varten jaostoihin. Toimielimen tai jaoston jäsenet on valittava asianomaiseen kieliryhmään kuuluvista henkilöistä. Kunnanhallituksen, lautakunnan, valiokunnan ja johtokunnan jaostoihin sovelletaan, mitä asianomaisesta toimielimestä säädetään. 6

7 ‒ Pykälässä säädetään kootusti kunnan lakisääteisistä toimielimistä sekä siitä, millaisia toimielimiä valtuusto voi asettaa ja myös toimikunnista ‒ Lisäksi erityissäännös opetustoimen hallinnon toimielimistä kaksikielisessä kunnassa ‒ Pakollisia toimielimiä valtuusto, kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. ‒ Toimielinorganisaatioon voi kuulua myös lautakuntia, jotka vastaavat valtuuston niille antamista pysyväisluonteisista tehtävistä tai valiokuntia, jos kunta ottanut käyttöön valiokuntamallin (31§) ‒ Lautakunnat ja valiokunnat toimivat kunnanhallituksen alaisina ‒ Lautakuntien lukumäärä on valtuuston harkinnassa ‒ Valiokuntiin voitaisiin valita vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja 7

8 Lisäksi säädetään ‒ Johtokunnista, jotka ovat pakollisia liikelaitoksissa, mutta joita voitaisiin asettaa myös muun tehtävän hoitamista varten. ‒ Johtokunta eroaa lautakunnasta ja valiokunnasta lähinnä siinä, että niiden jäseniä eivät koske samanlaiset vaalikelpoisuusrajoitukset kuin lautakuntia ja valiokuntia. ‒ Johtokunta voisi myös toimia organisatorisesti lautakunnan tai valiokunnan alaisena. ‒ Kunnanhallituksen, lautakunnan, valiokunnan ja johtokunnan alaisista jaostoista ‒ Ne asettaa aiemmasta laista poiketen valtuusto ‒ Ja toimikunnista (projektiluonteiset tehtävät) 8

9 Toimielinten kokoonpano (31 §) Valtuusto voi päättää, että: 1) kunnanhallitukseen ja lautakuntaan voidaan valita vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja, jolloin lautakuntaa voidaan kutsua valiokunnaksi (valiokuntamalli); 2) kunnanhallituksen jäseniä valitaan lautakuntien tai valiokuntien puheenjohtajiksi (puheenjohtajamalli); 3) muu toimielin kuin valtuusto valitsee johtokunnan jäsenet tai osan jäsenistä; 4) johtokunnan jäsenet tai osa sen jäsenistä valitaan valtuuston määrittämien perusteiden mukaisesti kunnan asukkaiden, kunnan henkilöstön tai palvelujen käyttäjien esityksestä; ja 5) kaksikielisen kunnan muuhun kuin 30 §:n 4 momentissa tarkoitettuun toimielimeen asetetaan jaosto kumpaakin kieliryhmää varten, jolloin jaoston jäsenet on valittava asianomaiseen kieliryhmään kuuluvista henkilöistä. Jaoston jäsenenä voi olla myös toimielimen varajäsen. Valtuusto voi päättää, että jaoston jäseneksi, ei kuitenkaan puheenjohtajaksi, voidaan valita muitakin kuin toimielimen jäseniä ja varajäseniä. Toimielinten jäsenille valitaan henkilökohtaiset varajäsenet, joihin sovelletaan, mitä varsinaisista jäsenistä säädetään. Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta toimielimen jäseniä valittaessa säädetään erikseen. 9

10 ‒ Uutena tuodaan esiin vaihtoehtoisia kunnan toimielinorganisaatiomalleja ‒ Näitä ovat valiokuntamalli ja puheenjohtajamalli (nk. ministerimalli) ‒ Myös muut kuin säännöksessä esiin tuodut mallit ovat mahdollisia tapoja ‒ Valtuusto päättää, mitä mallia haluaa soveltaa ‒ Kunnan toimielin- ja hallinto-organisaation tulee ilmetä kunnan hallintosäännöstä. Ilman nimenomaista valtuuston päätöstä kunnan organisaatioon ei voisi tulla uusia pysyviä toimielimiä 10

11 Toimielimen jäsenten toimikausi ja valitseminen (32 §) Toimielimen jäsenet valitaan valtuuston toimikaudeksi, jollei valtuusto ole päättänyt, että toimikausi on valtuuston toimikautta lyhyempi. Jos toimielin valitsee jaoston jäsenet, se päättää samalla heidän toimikaudestaan. Vastaa aiempaa lakia Huhtikuussa toimitettavissa kuntavaaleissa valitun valtuuston toimikausi alkaa vaaleja seuraavan kesäkuun alusta lukien. Uusi valtuusto tekee valinnat keskeisistä luottamushenkilötoimielimistä (hallitus, lautakunnat, valiokunnat) kesäkuussa pidettävässä valtuuston kokouksessa. 11

12 Eri toimielinmallit ja arvioituja vaikutuksia ‒ Eri malleista tehty varsin vähän tutkimuksia tai selvityksiä ‒ Viime vuosina jonkin verran arvioitu eri kuntien uudistaessa johtamisjärjestelmiään ‒ Ks. esim. Helsingin kaupunki: Johtamisjärjestelmän uudistaminen, reunaehdot ja vertailut (taustamuistio 2015) 12

13 Perinteinen malli ‒ Ylintä päätösvaltaa käyttää valtuusto, joka päättää kunnan toiminnan ja talouden strategisista tavoitteista. ‒ Päätösvaltaa yksittäisissä asioissa on siirretty kunnanhallitukselle ja lautakunnille ja edelleen viranhaltijoille. ‒ Käytännössä kunnanhallitus on kunnan keskeinen toimielin, joka johtaa kunnan hallintoa ja valmistelee sekä panee täytäntöön valtuuston päättämät asiat ja johtaa kunnan hallintoa -> tarvitaan vahvaa hallitusta ‒ Eri hallinnonalojen lautakunnat vastaavat hallinnonalansa päätöksenteosta, asioiden valmistelusta kunnanhallitukselle ja valtuustolle sekä niiden päätösten täytäntöönpanosta. Lautakunnat toimivat kh:n alaisuudessa. ‒ Lautakuntia on koottu yhteen ‒ Keskeiset hallinnon alat (sosiaali- ja terveys, opetus- ja kulttuuri, tekniikka ja ympäristö) usein yhden lautakunnan alaisina. 13

14 -Kunnanhallitukseen ja lautakuntaan valitaan vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja, jolloin lautakuntaa voidaan kutsua valiokunnaksi -So. lautakunnat korvautuvat valiokunnilla ja valtuusto työskentelee jakautuneena valiokuntiin -Käytännössä erityisesti kunnanhallitus pyritään muodostamaan valtuutetuista. -Lakisääteiset lautakunnat säilyvät -Valiokunnat osallistuvat poliittiseen valmisteluprosessiin ja laittavat asioita vireille oma-aloitteisesti. -Malli korostaa vaaleilla valittujen luottamushenkilöiden asemaa kunnan päätöksenteossa ja päätösten valmistelussa sekä poliittisen vastuun toteutumista -Valtuutetut eivät vain strategisia päätöksentekijöitä, vaan valiokunnan jäseninä heillä on vastuu myös valmistelusta ja täytäntöönpanosta 14 Valiokuntamalli

15 ‒ Erityisesti valtuuston asema suhteessa kunnanhallitukseen vahvistuu ja samoin valtuuston pj:n asema suhteessa hallituksen pj:aan. ‒ Valtuuston viesti voi välittyä suoremmin valiokuntien ohjaukseen ‒ Vaikuttaa hallituksen rooliin, koska hallitus ei enää välttämättä keskeinen valtuuston tahdon ohjaaja lautakuntiin nähden ‒ Vähentäisikö luottamushenkilöiden määrää? Yhteys lautakuntien (valiokuntien) määrään ja jäsenmäärään ‒ Muutoksia poliittisessa kulttuurissa ‒ Valiokuntamallista ei ole kokemuksia suuremmista kaupungeista. Kempeleellä ja Sipoossa käytössä. 15

16 16

17 Esimerkki vaihtoehdoista (case Jyväskylä) Valiokuntien roolin määrittely: Valiokuntavaihtoehdot päätöksiä tekevät valiokunnat, asioita valmistelevat valiokunnat, lausuntoja antavat valiokunnat Vaihtoehtona valtuutettujen määrän lisääminen lautakunnissa ‒ Vaihtoehtoja puheenjohtajat valtuutettuja, enemmistö valtuutettuja, kaikki valtuutettuja Taustalla tarve vahvistaa valtuuston asemaa 17

18 Puheenjohtajamalli (ministerimalli) ‒ Kunnanhallituksen jäseniä valitaan lautakuntien (tai valiokuntien) puheenjohtajiksi ja hallitus muodostuu (ainakin osittain) ltk puheenjohtajista ‒ Kun lautakuntien puheenjohtajiksi valittavat hallituksen jäsenet ovat yleensä myös valtuutettuja, puheenjohtajien hyvä olla joko päätoimisia tai osa-aikaisia luottamushenkilöitä. ‒ Korostaa kunnanhallituksen jäsenten vastuuta kunnan hallinnosta. ‒ Luottamushenkilöjohtamisen merkitys kunnan kokonaisohjauksessa korostuu, ja mallin käyttöönotolla voidaan korostaa poliittisen vastuun toteutumista. ‒ Puheenjohtamamallista ei ole käytännön kokemuksia suurista tai keskisuurista kaupungeista, Pori selvittänyt. 18

19 ‒ Kaupunginhallituksen jäsenyyden ja lautakunnan puheenjohtajuuden yhdistäminen mahdollistaa lautakuntien yhdensuuntaisemman ohjauksen. ‒ Valta ”kasvottuisi” perinteistä mallia ehkä selkeämmin, mutta toisaalta valta ja vastuu keskittyvät hallitukseen ja muutamille luottamushenkilöille ‒ Jos valitaan päätoimisia ja osa-aikaisia, muodostuuko ”kahden tasoisia kaupunginhallituksen jäseniä” ja voiko tällä olla haittoja? ‒ Puheenjohtajien ja johtavien viranhaltijoiden välinen työnjako edellyttää selkeitä pelisääntöjä. ‒ Muutokset poliittiseen kulttuuriin ‒ Synnyttääkö hallitus-oppositio –asetelman kunnan sisälle ja mitkä esim.sen vaikutukset olisivat? ‒ Mitkä ovat muutoksen vaikutukset tehtäviin hakeutumiselle? 19

20 Puheenjohtaja/valiokunta-mallin yhdistelmä ‒ Valiokunta- ja puheenjohtajamallien yhdistäminen on myös mahdollista ‒ Kunnanhallitukseen valittaisiin valtuutettuja ja varavaltuutettuja, jotka valittaisiin valiokuntien puheenjohtajiksi 20

21 Osittainen valiokuntamalli ‒ Osittaisena valiokuntamallina voi pitää kaupunginhallituksen jäsenyyden määrittelyä ‒ Toisin sanoen kaupunginhallitusten jäsenten tulisi olla valtuutettuja (tai varavaltuutettuja) ‒ Osittain samoja etuja (ja haittoja) kuin valiokuntamallilla ‒ Mikä on muutos nykytilaan ja täyttääkö muutostarpeen? 21

22 Valtuusto – kunnanhallitus -malli ‒ Kuntalaki mahdollistaa myös valtuusto— kunnanhallitus –mallin, joka on perinteisen mallin typistetty versio ‒ Kunnanhallitus hoitaa myös lautakuntien tehtävät niin pitkälle kuin laki antaa mahdollisuuden. ‒ Käyttökelpoinen lähinnä, mikäli kunnan omana toimintana hoidettavat tehtävät vähäiset johtuen laajasta kuntien välisestä yhteistyöstä ‒ Lakisääteiset pakolliset lautakunnat säilyvät 22

23 Elämänkaarimalli ‒ Perinteisessä mallin muunnelma lautakuntien organisointiin ‒ Elämänkaarilautakunnat vastaavat johonkin kuntalaisen elinkaaren vaiheeseen liittyvistä palveluista, esim. lasten, aikuisväestön tai vanhusväestön palveluista ‒ So. palvelutoiminnan johtaminen, mutta myös asiakastyö on organisoitu väestöryhmän tarvitsemien palveluprosessien mukaisesti. ‒ Tavoitteena asiakaslähtöisemmät palvelut ‒ Lautakuntaorganisaationa esim. lasten, nuorten ja lapsiperheiden asiat, työssäkäyvien asiat, ikääntyvien asiat jne. 23

24 Eri toimielinmallien käyttö ‒ Kuntien toimielinrakenne voidaan jakaa kahteen päämalliin: perinteiseen, lautakuntiin painottuvaan malliin ja valtuuston jäsenistä koostuviin valiokuntiin. ‒ Perinteinen malli jakaantuu sen mukaan ovatko lautakunnat enimmäkseen omia vai yhteisiä ‒ Valtaosa kunnista käyttää perinteistä lautakuntiin pohjautuvaa toimielinmallia ‒ Kuntien yhteisiä lautakuntia tullut lisää Sirkka-Liisa Piipponen (2015) Kuntavaalit, luottamushenkilöt ja toimielimet ARTTU2-kunnissa vuosina 2005-2014. Suomen Kuntaliitto. Arttu-tutkimusohjelman julkaisusarja 5/2015 24

25 25 Valiokunta- malli Valiokunta- malli Perinteinen malli Perinteinen malli Puheenjohtaja- malli Valtuuston valtaa ja vastuuta korostava Hallituksen valtaa ja vastuuta korostava Kaikissa malleissa tärkeää o Kunnan omista tarpeista lähtevän mallin kehittäminen o Mallin pitkäjänteinen kehittäminen o Hallintosäännössä sovitut toimintatavat, valta ja vastuu o Yhdessä sovitut pelisäännöt o Avoin vuoropuhelu ja luottamus Lähde: Jarkko Majava FCG Koulutus Oy

26 26

27 27

28 Muita vaihtoehtoisia tapoja luottamushenkilö- organisaation (tai hallinnon) järjestämiseksi ‒ Kunnat voivat halutessaan edistää päätöksenteon demokraattisuutta myös muutoin, esimerkiksi valitsemalla päätoimisia tai osa-aikaisia luottamushenkilöitä ‒ Luottamushenkilöhallinto voidaan organisoida myös niin, että lautakunnat ovat pienempiä tai niitä on mahdollisimman vähän ja kukin lautakunta vastaa useista tehtäväkokonaisuuksista ‒ Myös tätä kautta voidaan korostaa valtuutettujen roolia ja ”tiivistää poliittisen johtamisen rakennetta” ‒ Tällöin samoin kuin esim. puheenjohtajamallissa voi tulla tarve päätoimisiin tai osa-aikaisiin puheenjohtajiin ‒ Lisäksi pormestarimalli ‒ Vaihtoehtona pidetty myös tilaaja-tuottamallia 28

29 Toimielimen puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja (33 §) ‒ Valtuusto voi päättää, että valtuuston pj, kunnanhallituksen pj ja vpj:t sekä lautakuntien pj:t toimia päätoimisina tai osa-aikaisina luottamushenkilöinä ‒ Sääntely uutta, vaikka myös vanhan lain nojalla oli mahdollista valita päätoimisia/osa-aikaisia luottamushenkilöitä ‒ Säännöksen tarkoituksena vahvistaa kunnan poliittista johtajuutta 29

30 Päätoimisen ja osa-aikaisen luottamushenkilön asema (80 §) ‒ Päätoimisella luottamushenkilöllä oikeus saada virka- tai työvapaata työstään päätoimisen luottamustoimen ajaksi. ‒ Osa-aikaisella luottamushenkilöllä ei ole ehdotonta oikeutta saada vapaata työstään, vaan siitä olisi sovittava työnantajan kanssa. ‒ Työnantaja voisi kieltäytyä myöntämästä osa-aikaisen luottamustoimen hoitamista varten tarvittavaa vapaata, jos kieltäytymiselle on työhön liittyvä painava syy. ‒ Valtuusto päättää päätoimiselle ja osa-aikaiselle luottamushenkilölle maksettavasta kuukausipalkasta ja korvauksista. Tarpeen myös määritellä osa-aikaisen luottamushenkilön työaika, esimerkiksi 40 prosenttia tai 50 prosenttia toimistotyöajasta. ‒ Oikeus mm. vuosilomaan, perhevapaisiin jne. kuten pormestarilla (ja viranhaltijalla) ‒ Erityisenä haasteena päätoimisen kh pj ja kj työnjako, määräykset johtajasopimukseen 30

31 ‒ Varsinkin suurissa kaupungeissa on ollut päätoimisia tai osa-aikaisia luottamushenkilöitä. ‒ Kuluvan valtuustokauden alussa päätoiminen kaupunginhallituksen puheenjohtaja on Lahdessa, Oulussa ja Turussa sekä pormestarit Pirkkalassa ja Tampereella. ‒ Osa-aikaisia puheenjohtajia ovat Hämeenlinnassa kaupunginhallituksen ja valtuuston puheenjohtaja, Rovaniemellä kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja Oulussa kolme lautakunnan puheenjohtajaa. Espoossa kaupunginhallituksen puheenjohtajistolla on mahdollisuus hoitaa tehtävää osa-aikaisesti. ‒ Kaiken kaikkiaan Manner-Suomessa luottamustehtäväänsä päätoimisesti ja osa-aikaisesti hoitavia puheenjohtaja on vähän. 31

32 32

33 33 Päätoimiset pj:t Osa-aikaiset pj:t Kunnanjohtaja Poliittista johtajuutta korostava Viranhaltijajohtajuutta korostava Kaikissa malleissa tärkeää o Kuntalain mukaiset oikeudet ja velvoitteet o Hallintosäännössä sovitut toimintatavat, valta ja vastuu o Yhdessä sovitut pelisäännöt o Avoin vuoropuhelu ja luottamus Lähde: Jarkko Majava FCG Koulutus Oy Pormestari

34 Valinta ja vaihtoehtoisten mallien tarkastelu eri näkökulmista ‒ Tarve määrittää: nykyisen mallin osalta koettu keskeinen ongelma? ‒ Vrt. esim. Helsinki : kokonaisnäkemyksen pirstoutuminen ja valtuuston ja hallituksen mahdollisuus ohjata kokonaismäärältään useita lautakuntia, johtokuntia jne.; erityisesti puheenjohtajien mahdollisuus panostaa luottamushenkilötyöhön ‒ Mallin vaikutukset toimielinten asemaan, luottamushenkilötyöhön, viranhaltijatyöhön, työnjakoon, päätöksentekoon ja kuntalaisiin ‒ Tarve päätoimisiin, osa-aikaisiin sekä vaikutukset tehtäviin hakeutumiseen ja palkkioihin ‒ Edellyttää myös eri toimielinten ja toimijoiden tehtävän ja työnjaon selkeää määrittelyä esim. suhteessa viranhaltijoihin, mutta myös esim. puheenjohtajamallissa ”ministereiden” suhteen määrittelyä muihin hallituksen jäseniin 34

35 35

36 36

37 37 Kiitos mielenkiinnosta ja rauhallista joulun odotusta! inga.nyholm(at)vm.fi